最近几个月，公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮，许多专家建议美联储应该尽快发行CBDC，但是联邦储备系统理事会监督副主席Randal K Quarles先生提出了不同意见，2021年6月28日，Randal K Quarles在第 113 届犹他州银行家协会年会上发表了题为“Parachute pants and central bank money”（降落伞裤和中央银行数字货币）的演讲，他认为，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚，并且发行CBDC可能会带来相当大的风险。中国人民大学金融科技研究所对该文的核心内容进行了编译。
来源 ： BIS；作者 ： Randal K Quarles（美联储副主席）；原标题：《数字美元：创新与央行数字货币》
我最近一直在反思美国数百年来对新奇事物的热情，总的来说，这种热情使美国产生了许多创新，这些创新改变了生活。但是，这种热情有时也会导致我们浮躁、自欺欺人，或导致批判性思维的缺失，最终产生一些事后看来令人费解或尴尬的结果。
这让我们进入了今天的主题：中央银行数字货币，也称为CBDC。最近几个月，公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮。许多专家建议美联储应该尽快发行CBDC。但在我们对新鲜事物感到不知所措之前，我认为我们需要对CBDC进行仔细的批判性分析。因此，本文中我想对我认为我们在这个过程中需要解决的问题、我将如何考虑这些问题以及我认为发行美国CBDC必须明确的标准提出一些看法。
那么，让我们从一个基本问题开始：CBDC将解决什么问题？要回答这个问题，我们首先需要定义CBDC一词并评估美国支付系统的现状。
CBDC是什么
国际清算银行将CBDC定义为“一种以国家记账单位计价的数字支付工具，它是中央银行的直接负债。”
我的第一个观察是，公众已经接受以数字化美元进行交易——通过在商业银行账户中发送和接收电子余额。这些数字化美元不是CBDC，因为它们是商业银行而非美联储的负债。然而，重要的是，商业银行的数字化美元在联邦保险范围内最高可达250,000美元，这意味着对于不高于该金额的存款——这意味着美国基本上所有的零售存款——它们就像中央银行的负债一样稳健。
美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字化美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储开设账户并接收来自美联储的支付服务。美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全和流动的结算资产来发挥金融稳定功能。
总而言之，美元已经高度数字化。美联储向商业银行提供数字化美元，商业银行向消费者和企业提供数字化美元和其他金融服务。这种安排很好地为国家和经济服务：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定来维护公共利益，而商业银行则进行合理竞争并有效地为客户提供服务。
那么，鉴于美元的现有数字化，CBDC与我们今天使用的数字化美元有何不同？关键的区别在于，当大多数评论员推测美联储CBDC时，他们假设公众可以直接从中央银行获得它。但其实，CBDC可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式，其中美联储将直接向公众提供个人账户。就像美联储目前向金融机构提供的账户一样，账户持有人将通过借记或贷记向美联储账户发送和接收资金。而其他CBDC模型可能涉及不在美联储账户中维护的CBDC。这种形式的CBDC将更接近于现金的数字等价物。与现金一样，它代表对美联储的债权，但它可能会在人与人之间转移（如钞票）或通过中间人转移。
我不清楚美联储是否有法律权力在没有立法的情况下发行这两种CBDC模式中的任何一种。尽管如此，如果授予此类法律权力，针对在美国实施CBDC的好处、成本和实用性的讨论就是可行的。下面让我们先来看看美联储CBDC与当前美国支付系统的适合情况。
美国支付系统现状
美联储和私营部门银行间支付服务已经提供了一系列措施，以促进高效的电子美元支付。但他们之间有所不同，例如美联储的大额支付服务（Fedwire Funds Service）每天处理近4万亿美元的支付，这些付款会在美联储的银行账户中即时结算；一家私营部门实体（清算所）也运营着一个大额支付系统，每天结算近2万亿美元的付款，这些付款不会在美联储账户中结算，但它们以联邦储备银行账簿上的余额为基础。
小额支付通常比大额支付结算更慢，但各部门已经做出了加快结算速度的各种努力。例如，票据交换所开发了一种即时支付服务，专注于小额支付；同样，自动票据交换所（或ACH）网络现在可以实现ACH支付的当日结算。美联储正在开发一种即时支付服务——FedNow——该服务很快将为小额支付的接收者提供立即访问他们在商业银行账户中的资金的能力。
支付系统并不完美——某些类型的支付应该更快更有效。例如，跨境支付仍然是一个值得关注的关键领域，因为它们通常存在高成本、低速度和透明度不足的问题。我担任主席的国际组织金融稳定委员会去年制定了旨在解决这些问题的路线图。另外，私营部门的稳定币可能会促进更快、更便宜的跨境支付，这对现有的支付系统是一个挑战。
此外，某些类型的支付尚未完全数字化，或者受到具有竞争经济利益的企业之间持续竞争的影响。例如，纸质支票仍然广泛用于某些类型的支付（尽管银行间支票收款过程现在几乎完全是电子化的），借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数字平台，但银行和零售商之间在谁将获得与卡交易相关费用的经济利益方面存在相当大的争议。
最后，随着支付体系的发展，基本银行账户的使用范围更加广泛、使用成本更低，更多的美国人可以通过增加对银行服务的使用而从数字支付中受益。
综上所述，美国的支付系统虽然不完善，但已经在进行大幅改进。
政策考虑
然而，美联储CBDC的支持者认为，CBDC的发行将解决许多重大问题。例如，他们认为CBDC有捍卫美元在全球经济中的关键作用。其他人表示，CBDC将克服美国社会长期存在的经济不平等。当我们开始对这些问题进行分析时，我们必须确信CBDC是解决这些问题中的任何一个的特别好的工具，而且我们必须特别确信CBDC的潜在好处大于潜在风险，对此，我持怀疑态度。
让我们来看看CBDC支持者提出的一些论点。第一个论点是，美联储应该开发一个CBDC，一方面保护美元免受外国CBDC构成的威胁，另一方面抵御私人数字货币的持续传播。
首先从外国CBDC的威胁出发，我认为，随着全球经济和金融体系的不断发展，一些外币（包括一些外国CBDC）在国际交易中的使用量将比目前更多，这是不可避免的。然而，美元作为全球储备货币的地位，或美元在国际金融交易中的主导货币地位，似乎不太可能受到外国CBDC的威胁。美元在全球经济中的作用取决于多个基础，包括美国经济的实力和规模、美国与世界其他地区之间广泛的贸易联系、美国的金融市场、美元的稳定价值、将美元兑换成外币的便利性、美国的法治和强大的国力、可靠的美国货币政策。这些都不太可能受到外币的威胁，当然也不会因为外币是CBDC而改变。
CBDC的支持者还表示，私人数字货币对美元构成威胁。私人数字货币有多种类型，我将它们分为两类：稳定币和非稳定币。先来谈一谈稳定币，稳定币的价值与一种或多种其他资产相关，例如主权货币。有多种现有和潜在的稳定币的价值与美元挂钩或将与美元挂钩。稳定币的产生带来了一些难题，例如，广泛采用稳定币将如何影响货币政策或金融稳定？稳定币如何影响商业银行系统？稳定币是否对政府在货币创造中的作用构成了根本性威胁？因此，一些评论员认为，美国必须开发CBDC才能与美元稳定币竞争。在我看来，我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持负责任的私营部门创新，与这一传统一致，我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处，包括美元稳定币可能支持美元在全球经济中的作用。例如，全球美元稳定币网络可以通过使跨境支付更快、更便宜来鼓励使用美元，并且与CBDC相比，它可能部署得更快，缺点更少。
与稳定币相比，比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关。相反，他们寻求通过其他方式在硬币中创造价值，通常是一些确保稀缺性的内在机制，如比特币的挖矿过程，或者硬币的某些传统支付系统无法比拟的特征，如不可侵犯的匿名性。一些评论员断言，美国必须开发CBDC来对抗加密货币的吸引力。这种断言似乎是错误的。用于创造此类加密资产价值的机制还导致该价值具有高度波动性，这一点与黄金类似，其价值的很大一部分来自其稀缺性，又在保持价值的过程中存在价值波动，然而，与黄金不同的是，黄金除了其残留的金融作用之外还具有工业用途和美学属性，比特币的额外吸引力在于其新颖性和匿名性，匿名性将使其成为执法部门加强审查的目标，而新颖性很可能会逐渐消失。因此，比特币及其同类产品几乎肯定是一种有风险的投机性投资，而不是一种革命性的支付方式，因此它们极不可能影响美元的作用或需要CBDC做出回应。
CBDC的支持者提出的第二个广泛论点是，美联储CBDC将改善目前由于开支、对银行缺乏信任或其他原因而没有保留银行账户的人获得数字支付的机会。这是一个有价值的目标。但是，我相信我们可以通过采取其他措施为当前成本负担沉重的人们提供更便宜的基本商业银行账户，例如与城市基金合作开发的银行账户，从而更有效地促进金融包容性和许多地方联盟。2011年至2019年期间，没有银行账户的家庭比例从8.2%下降到5.4%，银行和监管机构还在努力进一步缩小这一比例。我远不相信CBDC是增加金融包容性的最佳、甚至是有效的方法。
最后，一些人认为美联储CBDC将刺激和促进私营部门的创新。这是一个有趣的问题，值得进一步研究。然而，令我感到困惑的是，美联储CBDC如何以私营部门稳定币或其他新支付机制无法做到的方式促进创新。在我看来，在没有CBDC的情况下，支付行业已经出现了相当多的私营部门创新，可以想象，美联储CBDC，甚至计划建立一个CBDC，可能会通过“占领该领域”来阻止私营部门的创新。
结论
简而言之，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。相反，美联储CBDC可能会带来重大而具体的风险。首先，美联储CBDC可能会给我们银行系统的结构带来相当大的挑战，目前该系统依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。美联储取代商业银行作为向公众提供资金的主要提供者的安排可能会限制信贷的可获得性，从根本上改变经济，并使公众面临一系列意外和不良后果。在其他潜在问题中，占主导地位的CBDC可能会破坏商业银行竞争吸引客户时产生的消费者和其他经济利益。
美联储CBDC也可能成为网络攻击和其他安全威胁的有吸引力的目标。不良行为者可能会试图窃取CBDC、破坏CBDC网络或针对有关CBDC持有者的非公开信息。美联储CBDC的架构需要对此类威胁具有极强的抵抗力，并且需要保持抵抗力，因为不良行为者采用了越来越复杂的方法和策略。为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因为与美联储现有的支付系统相比，CBDC网络的入口点可能要多得多——因为根据设计选择，世界上任何人都有可能访问该网络。
至关重要的是，我们还需要确保CBDC不会为非法活动提供便利。《银行保密法》目前要求商业银行采取措施防范洗钱活动。政策制定者需要考虑类似的反洗钱制度对于美联储CBDC是否可行，但设计一个尊重个人隐私同时适当降低洗钱风险的CBDC可能具有挑战性。在一个极端情况下，我们可以设计一种要求持有者向美联储提供有关他们自己及其交易的详细信息的CBDC，这种方法将最大限度地减少洗钱风险，但会引起严重的隐私问题。在另一个极端，我们可以设计一个CBDC，允许各方在完全匿名的基础上进行交易，这种方法将解决隐私问题，但会增加洗钱的重大风险。
最后一个风险是，开发美联储CBDC可能成本高昂，而且美联储难以管理。美联储CBDC本质上可以将美联储设置为面向公众的零售银行。这将意味着引入大规模、资源密集型的中央银行基础设施。我们将需要考虑CBDC的潜在用例是否证明了这种成本和将美联储的职责扩展到不熟悉的活动中的合理性，以及这种扩展会带来美联储职责政治化的风险。
最后，我强调三点。首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。其次，美联储CBDC的潜在好处尚不清楚。第三，我认为发行CBDC可能会带来相当大的风险。因此，即使其他中央银行成功发行了CBDC，我们也不能要求美联储必须急于发行CBDC。鲍威尔主席最近的宣告还没有定论，即将发布的讨论文件将构成CBDC系统化评估的第一步，重要的是征求公众的意见。我期待着审查公众对讨论文件的意见，这将为美联储对潜在CBDC的最终评估提供信息。