近期，以比特币为代币的虚拟货币的价格暴涨以及以Facebook的Diem为代表的数字代币的即将推出，使得加密货币监管成为全球各主要经济体金融监管的热点。2021年5月18日，中国银行业协会等三家单位联合发布防范虚拟货币交易炒作风险的公告。同月21日，中国金融稳定发展委员会发出打击比特币挖矿及交易行为的明确要求。在此背景下，加密货币监管同样成为当前中国金融监管的重要问题。本文以加密货币定义及风险分析为基础，对比美欧加密货币监管现状，为改进中国加密货币监管提供对策建议。
一、加密货币分类
加密货币，也被称为加密资产，其覆盖范围广泛，不同加密货币之间的风险水平、影响及发展潜力各不相同，因此，对加密货币的有效监管应当首先建立在对加密货币科学分类基础上。2021年6月10日，巴塞尔商业银行监管委员会（巴塞尔委员会）发布《加密资产审慎对待》（《审慎对待文件》）讨论文件，提出了一个科学加密货币基本分类方法及有区别的审慎对待标准。具体而言：
《审慎对待文件》将加密资产分为一类加密资产及二类加密资产。一类加密资产又分别有a子类加密资产及b子类加密资产。其中，a子类加密资产是指对传统资产的代币化（通证化，Tokenised），b子类是指存在稳定机制的加密资产，例如稳定币。对于不属于一类加密资产的加密资产均归属于二类加密资产，例如比特币。
同时，基于加密资产的不同类别，对其适用有差别的审慎对待标准。对于一类中的a子类加密资产，适用不低于被代币化传统资产水平的资本要求，并考虑适用额外的资本附加。对于一类中的b子类加密资产，将制定对现有规则的新的指引以覆盖与稳定机制相关的风险，并考虑适用额外的资本附加。对于二类加密资产，包括比特币，对其多头及空头仓位的最大值适用基于1250风险权重的新的保守审慎对待。
换而言之，《审慎对待文件》将比特币等不存在传统资产支持以及不存在稳定机制的二类加密货币归类为风险最高的资产类别（如果相关法域的法律允许银行合法投资二类加密货币的话），客观上，这也符合包括比特币在内的二类加密资产的风险特征。根据市场数据，截止2021年5月，比特币市值约9020亿美元，比特币整体的高市值以及价格的高波动已经引起全球主要经济体金融监管当局的高度警惕。而从能源耗费的角度来看，比特币网络的年度电力耗费就相当于瑞典年度用电总量，且其中65%的算力由中国境内的矿机提供。
而对于包括稳定币在内一类加密资产，则对其适用相对“友好”的监管资本要求，事实上“鼓励”银行持有一类加密资产。这一分类及有区别的监管对待既反映了加密资产不同类别之间的客观差异，也符合美欧等全球主要经济体对加密货币监管的现实立场、政策、方法及趋势。
二、加密货币监管的国际比较
（一）美国
在美国，加密货币被区分为虚拟货币及数字代币，虚拟货币（比特币是虚拟货币的一种）由美国期货交易委员会（CFTC）监管，数字代币（包括以虚拟货币为基础资产的数字代币）由美国证券交易委员会（SEC）监管。具体而言：
2014年，CFTC宣布虚拟货币属于《商品交易法》下的“商品”，其有权对虚拟货币进行监管。同时，2018年，美国马萨诸塞地区法院对CFTC v. Randall Crater,MarkGillespie and My Big Coin Pay, Inc.一案的审理中，马萨诸塞地区法院最终以裁定形式确认了加密货币属于美国《商品交易法》下的“商品”，以司法判例的形式确认了CFTC对虚拟货币的监管权力。此外，CFTC还针对虚拟货币采取了一系列具体执法行动。
数字代币由SEC监管，任何数字代币的发行必须经SEC批准或者依法取得审批豁免。SEC还对大量数字代币发行案件展开执法调查并予以处罚。根据SEC的数据统计，自2015年6月4日至2019年11月，美国证券及交易委员会已经对超过44件数字代币发行的案件展开了执法调查并予以处罚。
与此同时，包括美联储、CFTC、SEC在内的监管当局则对比特币的高波动性、反洗钱及反恐怖主义融资风险以及能源耗费上的低效率表达了明确的担忧，并认为比特币不具备成为支付手段的潜力。根据加密货币安全公司Chainalysis估计，去年商家收到了价值28亿美元的加密货币付款，但相比之下，去年非法实体收到的加密货币支付额比商家多出75%以上，达到49亿美元。几乎可以肯定是，实际金额远不止这些，因为许多赎金都没有上报。倘若计入数据恢复、业务中断和黑客公开被盗数据造成的声誉损害，实际成本要多得多。对于数字代币，特别是对于存在储备支持的稳定币，美联储的态度则更为积极，认为其有可能对金融体系造成重大影响，并成为一种在功能及影响上与商业银行存款类似的主要私人货币。
（二）欧盟
在欧盟，2020年9月，五个欧盟成员国(德国、西班牙、法国、意大利和荷兰)发表了一份联合声明，其认为，在相关的法律、监管和监督要求得到解决和满足之前，任何全球稳定币项目（数字代币的一种）都不应开始运营。
对于比特币，欧洲央行的观点是，其不太可能成为一种可信赖的支付手段，不具备成为“货币”可能性。根据欧盟证券市场监管局的监管报告，近一段时间比特币价格的剧烈波动，已经成为欧盟证券市场不稳定风险的重要来源，需要加强监测和监管。同时，欧盟有关加密货币特别监管的专门立法草案已处于联合立法机构的审议阶段。
（三）英国
2021年1月，英国财政部就英国对加密资产和稳定币的整体监管方法进行了咨询。6月7日，英国央行发布《新形式的数字货币》讨论文件，在1月份发布的咨询文件的基础上进一步对稳定币监管框架的整体构建公开咨询意见。整体上，英国央行对稳定币的发展持积极的开放态度，其希望率先在全球建立完善的稳定币监管框架，从而进一步提高英国支付效率并强化英国在全球金融领域的领先地位。
但对于比特币，英国央行的典型观点是，由于缺乏资产储备支持，因此其没有内在价值，且其价格具有高波动性，不存在成为“货币”的可能性。同时，由于比特币网络在运行效率上的低效率（高能耗以及性能缺陷），比特币甚至不是一个区块链技术成功运用的典型。
（四）评价
通过对美国、欧盟以及英国加密货币监管的比较，可以看出，不同类别的加密货币具有不同的风险水平及发展潜力，基于这一事实，以上法域对加密货币采取了有针对性的监管态度及政策。整体上，对虚拟货币特别是其中比特币持相对负面的看法，尽管一定程度上（在必要的法律限制下）允许其合法发行、投资及交易，但认为其风险大于价值，且其未来发展潜力和影响非常有限。但对于数字代币，特别是稳定币，则认为其具有成为在功能及影响上与商业银行存款类似的主要私人货币，对金融体系具有重大影响，因此，一方面对稳定币的发行采取审慎的监管态度，即在相关监管规则尚未建立的情况下，严格限制其运行；但另一方面，则积极推进稳定币监管框架的立法，某种程度上甚至将稳定币作为国际金融竞争的重要领域和手段。
三、对策建议
（一）应当加大加密货币特别是比特币的监管执法力度
目前，中国已经明确禁止加密货币在国内的发行、交易、投机以及其它相关金融中介行为，特别是明确要求打击比特币交易及挖矿行为，但监管效果最终依赖监管执法。对此，金融监管部门要加强对加密货币依法打击，特别是加强对金融机构从事加密货币活动的监管。目前，国内多个省份正在积极开展针对加密货币特别是比特币的监管执法活动，例如，2021年5月下旬，内蒙古自治区政府公布了打击虚拟货币挖矿行为的细则草案，青海省政府也宣布禁止加密货币采矿活动，将调查以大数据或超级计算中心为表面形式而运作的比特币“挖矿”行为。与此同时，有必要建立全国加密货币监管执法信息的协调共享机制，积极推广典型案例及成功经验，促进加密货币执法标准、力度及范围的统一，增强治理效果。
（二）应当统一加密货币特别是比特币案件办理的司法标准
在加强加密货币监管执法的同时，要进一步统一有关加密货币案件办理的司法标准，在刑事司法以及民事审判中体现国家对加密货币监管的法律及政策立场，特别是在审判实践中凸显加密货币活动特别是比特币交易及挖矿行为的违法性。在此过程中，一方面，要适当区分相关主体参与加密货币交易的时间节点，在审判实践中合理落实法不溯及既往的审判原则，特别是对在国家明确禁止比特币交易政策之前投资比特币的投资者，对于其基于收回投资目的而交易比特币的行为要予以适当区别对待；另一方面，要结合加密货币相关行为的动机、时点以及危害后果等情节综合考虑，全面确定加密货币的司法标准。另外，对于从事加密货币相关企业和实体，要采取适当措施引导其将相关设备和资源合理转移到其它行业。
（三）国内加密货币监管的政策选择应当考虑外部监管政策和环境的影响
加密货币本质上分布式账本技术在金融领域的一种应用，其本身既有挑战，也有机遇。目前，全球主要经济体有关加密货币监管的态度、框架及规则存在差异，在此背景下，产生了两方面不利影响：一方面，对一些法域产生了负外部性，例如比特币对中国的影响，尽管比特币并非在中国国内最早启动，中国目前已禁止比特币交易及挖矿，但由于美欧允许比特币交易，才最终导致中国产生比特币监管的问题。另一方面，影响监管效果，在全球金融进一步开放，金融一体化及数字化进一步发展的背景下，一国的国内监管政策效果更容易受到其它法域金融监管政策的影响，包括加密货币，例如稳定币，即使一个法域禁止在其法域内的稳定币发行及交易，但其它法域稳定币发行及交易的合法化，依然可以给前者的金融监管效果带来重大冲击，并导致监管套利，严重情况下，可能会导致金融活动、金融资源及金融机构向监管宽松的法域迁移，从而进一步损害前者的利益。
（四）应当积极迎接和应对加密货币的国际竞争挑战
金融数字化带来两个方面的关键挑战：一是央行货币的数字化，也就是各国央行发行的央行数字货币；二是资产及支付的私人数字化，也就是加密货币。目前，在央行数字货币领域，欧洲央行已经在2020年10月2日发布《数字欧元报告》；，英国央行于2020年3月发布《央行数字货币：机遇、挑战及设计》；美联储也已经宣布将于今年夏天发布一份关于央行数字货币的白皮书。可以清晰地看到，数字欧元、数字英镑以及数字美元均已经在开发的路上并明显加速。在加密货币领域，欧盟、美国、英国已经基本将加密货币纳入既有的监管框架，并积极推进专门监管立法。巴塞尔委员会发布的《审慎对待文件》则进一步反映和增强了美欧对加密货币特别是稳定币发展的开放立场。随着《审慎对待文件》成为巴塞尔委员会的正式标准文件，加密货币特别是其中的一类加密货币将成为银行可以合法投资的重要资产类别，从而对全球金融体系造成重大影响。在此背景下，中国必将面临美欧加密货币监管政策选择及发展对中国金融体系及金融系统稳定带来的挑战，某种程度上，这是中国不得不面临的一个现实国际竞争。因此，对于中国而言，有必要基于不同类别加密货币的风险实质，采取有差别的监管立场和方法，例如，可以在严格执行现行证券法的前提下，将数字代币纳入现有证券监管框架，通过自身加密货币的发展来迎接和应对来自美欧的加密货币国际竞争。
（五）应当加快中国加密货币监管专门立法
加密货币的现实挑战已经迫在眉睫，在此背景下，中国应当加快加密货币监管专门立法，通过专门立法对加密货币的定义及分类、监管职责配置、金融机构及投资者权利及义务、法律责任等问题予以系统、全面规定，为中国更好应对和管理加密货币的全球挑战及机遇提供关键的法律保障。