点评 / 龙白滔
本篇美联储理事Lael Brainard的长篇发言，是有关美联储在数字货币相关问题上立场非常重要的一篇讲话。Lael Brainard因其国际经济外交的背景，经常代表美联储在货币政策问题上发言，2018年5月她曾发言称比特币因其巨大的波动性、有限的吞吐量、不可预测的交易成本、缺乏治理和透明等原因限制其作为支付工具和记账单位的使用。
美联储在稳定币和央行数字货币（CBDC）等问题上发言相对较少，本篇相对系统地说明了美联储在这些热点问题上的立场和逻辑。
Lael的讲话概要如下：美国/美联储拥有相当长发行和管理私有货币的历史和经验，包括非银行机构发行的用于辅助特定网络内交易的货币或资产，例如礼品卡、积分和虚拟游戏货币等。随着私有网络规模和范围的扩展，其网络外部性让基于数字平台的支付系统获得极大的发展，如中国的支付宝和微信支付。Libra作为稳定币项目最独特之处是其拥有全球三分之一人口的活跃用户，以及通过其支付系统，Libra网络可以快速扩张至全球规模。Libra和任何有全球规模和范围的稳定币项目，都必须解决一系列法律和监管挑战才能上线。很多国家央行在推进央行数字货币，美联储先不凑热闹，先看看别人做得如何。美联储支持支付领域的创新，并乐于见到未来数年内在支付体系有长远影响的创新，包括稳定币的选项。
发言体现出美联储对大型平台的网络外部性和全球稳定币对传统法币的替代作用有清晰认识，可能带来数字美元化的效果，对金融羸弱的国家的货币进行代替，甚至对其它发达经济体的主权货币也有很强渗透性。显而易见，美联储已经把中国的支付宝和微信支付作为通过网络效应获得货币新“霸权”的样板，并且欣赏Libra拥有同样的网络平台和更大的用户基数。美联储倾向于私人机构而非央行来推动全球稳定币的创新。
虽然也提到Libra等全球稳定币必须解决一系列法律和监管的问题才能上线，但这是监管机构的合理关切，并且通过解决这些潜在问题，实际上监管获得了对Libra们的完全掌控能力。
笔者一直认为，Libra代表了美元霸权在数字经济世界的延伸，Lael理事的发言为这个判断做了很好的解释。Libra未来的主要场景不在美国国内而是可能“美元化”的国家或地区，因为“国内现行系统已经有优势”。Libra的网络平台和近全球三分之一人口的用户基数，是实现数字美元化最好的工具，其威力可能远超传统“美元化”，这自然符合美联储的利益，所以只要纳入监管，美联储不会反对Libra。
Libra的命运只取决于美联储，因为美联储实际上承担了全球央行的角色，在货币体系顶层制度设计和政策制定方面拥有权威。Libra在美国国会的遭遇只是烟雾弹和政治秀，次要目的是平衡美国国内利益群体的利益，主要目的为Libra制造“悲情”赢得全球广泛同情有利于其在美国之外的国家和地区被接受，因此Libra被最终放行是注定的事情。
我们也要深刻理解Libra将为中国维护货币主权和人民币国际化带来更大的挑战。中国政府将区块链作为核心技术自主创新突破口，并强调数字金融和数字资产交易等应用场景，这是未雨绸缪和占领数字经济制高点，是完全正确和英明的决定。
数字货币、稳定币和不断发展的支付格局
2019年10月16日，由彼得森国际经济研究所和普林斯顿大学本德海姆金融中心赞助的“数字时代货币的未来”会议上联邦储备系统理事会成员Lael Brainard的讲话。
技术正在推动我们支付方式和“金钱”概念的快速变化。从硬币交易到纸币的使用，到银行账户上资金的电子借记和贷记，技术进步有着悠久的挑战流行的货币概念的历史。今天，Facebook的Libra等全球稳定币网络的努力，在货币故事中书写了下一章，这提出了有关法律和监管保障、金融稳定和货币政策的门槛问题。由于其潜在的全球影响力，Facebook的Libra给这些争论显得更为迫切，如货币可以采取什么形式，谁可以发行，以及如何记录和结算支付支付等。
美联储理事莉奥·布兰纳德（Lael Brainard）图片来源：wikimedia commons
重新评估货币
货币传统上有三种作用。货币作为交换媒介辅助支付，作为可依赖供将来使用的价值储存，并通过提供一个共同的账户单位来比较货物和服务的价值，从而简化交易。
十年前，比特币被宣布为一种新型的数字货币，它可以解决支付中的摩擦，并充当账户单位和价值存储单位，而无需中心化治理。比特币的出现创造了一个全新的支付工具和资产类别，通过分布式账本技术支持的一组支付轨迹进行交换。分布式账本技术可允许共享、防篡改的账本，与由受信任的中央实体管理的单个账本上构建的传统记录保存系统不同，任何具有足够计算能力的人都可以更新该账本。但是比特币和其他一些加密货币的早期迭代表现出极端的波动性、有限的吞吐能力、不可预测的交易成本、有限或没有治理以及透明度有限，这限制了其作为支付支付和账户单位的用途。
稳定币是专门为克服第一代加密货币表现出的价值大幅波动而设计的，因为价值大幅波动限制了它们作为一个账户单位的支付范围和效用。顾名思义，稳定币旨在通过将数字货币与资产或一篮子资产（如商业银行存款或政府发行的债券）挂钩来保持稳定价值。稳定币也不同于最初那些加密货币，因为前者可能由中央实体发行，并在某些方面依赖第三方机构。
正如任何货币作为交换媒介的价值随着使用网络的规模而增加一样，由于相关的网络外部性，稳定币支付系统的力量也将取决于其能否获得广泛采用。鉴于Facebook平台上每月活跃用户27亿，Libra稳定币项目以其网络在支付系统中达到全球规模的速度脱颖而出。
要评估稳定币发行机构为提供货币的三大功能所作的努力，有必要先看看现有的货币发行、监管和转移的安排。中央银行货币和商业银行货币是现代金融体系的基础。中央银行货币是由物理现金和央行存款组成。中央银行货币对于支付系统很重要，因为它代表一种安全的结算资产，允许用户对中央银行负债的接受和可靠性充满信心。此外，央行可以在压力时刻用央行货币放贷，作为流动性的提供者发挥关键作用。
商业银行货币是指商业银行存款。它被广泛使用，部分原因是人们有信心可以根据需要将其转换为另一家商业银行或中央银行的负债，如物理现金。这种信心在很大程度上是因为银行存款是有保险的，商业银行受到监督、管理和存款保险要求的约束。消费者和企业也因为它的方便和可用性在交易中使用这种货币，这反过来扩大了使用这种货币的网络。
非银行私人货币或资产也可以促进网络用户之间的交易。在某些情况下，例如航空里程，此类资产可能仅在网络内具有价值。在其他情况下，一个网络中资产的发行人可以保证可兑换为主权货币。消费者相信发行这些货币 的公司能够履行这些责任。许多美国消费者都有使用非银行私人货币的经验，这些非银行私人货币包括礼品卡、会员积分和虚拟游戏货币。虽然其中许多货币的规模和目的相对有限，但一些非银行货币网络规模庞大。星巴克报告称，截至2018年9月，其存储价值卡负债为16亿美元，超过许多存款机构的存款。
随着此类专用网络的规模和范围的扩大，在网络内部以自我增强的动态进行交易的便利性和好处也越来越大（称为网络外部性）。通过积极使用网络数据用于各种目的（从信用分配和信用定价到分享评论，到对推送给用户的信息进行优先级调整），这些网络优势可能增强。在中国，消费者和企业参与两个移动网络，支付宝和微信支付，据统计去年处理了超过37万亿美元的移动支付。这些网络以人民币为账户单位在中国境内运作，余额可在银行或信用卡账户中转移。
具有全球规模和范围的稳定币
稳定币可能类似于私人非银行负债，具体取决于其设计和债权结构。稳定币渴望实现传统货币的功能，而不依赖对发行人（如中央银行）的信任，以支持货币。事实上，对于一些潜在的稳定币，仔细的评估表明，用户可能无权对标的资产或整个系统拥有任何权利。
我们看到，阿里巴巴和微信等现有数字平台上的大规模支付网络的增长，也看到较小发行规模的稳定币，如Tether、Gemini和Paxos。Facebook的Libra与众不同之处在于，一个代表着全球人口的三分之一以上的活跃用户网络，同时发行了一种与一篮子主权货币不透明连接的的私人数字货币。Facebook的Libra正受到立法者和当局的严格审查，这不足为奇。
Libra，事实上，任何具有全球规模和范围的稳定币项目，都必须解决一系列核心的法律和监管挑战，才能够上线。我要特别强调几个问题。
首先，遵守客户身份识别的规则和法规对于确保稳定币不用于非法活动和非法融资至关重要。Libra的业务模式本质上是跨境的，因此，系统中每个参与者都被视为金融机构需要确保遵守每个司法管辖区的反洗钱法律。Libra的全球业务可能要求有一个一致的全球反洗钱框架，以降低非法交易的风险。
其次，旨在方便消费者支付的稳定币的发行人必须明确表明如何确保保护消费者。消费者需要接受教育，了解他们在数字钱包上的权利与银行账户相比有何不同。在美国，和其他地方一样，对银行账户实施了法律上和监管上的保护，以便消费者可以合理地期望其存款得到一定限度的保险；欺诈交易是银行的责任；在指定期限内转账；以及有关账户费用和利息支付的明确、标准化披露。现在还不清楚Libra是否有类似的保护，消费者如何拥有索偿权，目前尚不清楚消费者面临多少价格风险，因为他们似乎对稳定币的基础资产没有权利。消费者需要注意，稳定币很可能与主权发行的法币有截然不同的法律条款。需要明确为个人身份识别信息和交易数据的安全性负责任的实体，以及个人数据如何存储、访问和使用。过去几年中大量的网络攻击事件凸显这些问题的重要性。
第三，有必要界定Libra生态系统中各参与者进行的金融活动，以便不同司法辖区评估现有的监管和执行机制是否足够。作为Libra协会所属司法辖区，瑞士尤为重要。瑞士当局设立了三个新类别以帮助按照功能来进行监管：“支付代币”是加密货币，用于支付或价值转移；“实用代币”是基于区块链的应用程序；“资产代币”是类似于股票、债券和衍生工具的加密资产。
在美国，监管机构正在更广泛地审查特定稳定币和加密货币的具体功能，以确定它们是否和符合现有监管结构，以及增加权力机构或指引是否必要。根据相关法律，美国市场监管机构对被认定为证券或商品期货的产品拥有权限。在州一级，纽约州金融服务部为与虚拟货币相关的实体建立了BitLicense。美联储和其他监管机构都对银行拥有监督权力，在许多情况下，也包括管理和审查向银行提供服务的公司的能力。美联储和任何其他监管机构对美国境内运行的支付系统缺乏绝对权威。虽然金融稳定监督委员会确实有权选定具有系统重要性的非银行金融公司；金融市场公用设施；或基于具体情况的支付、清算和结算活动，目前尚不清楚任何加密货币发行人是否满足指定的法定要求。
稳定币和加密货币更普遍地挑战了长期存在的前提，即支付必须记录在由单个实体管理的中心账本中。事实上，银行是为执行这一中央账本职能而设立的。分布式账本技术允许直接点对点资产转移，从而可能消除通过中介进行交易的需要。分布式账本技术可以通过增强操作恢复能力、提高透明度和简化记录保存来提供优势，但交易账本的公开性和不可变性也带来了风险，例如数据隐私关注和法律复杂性。
全球稳定币网络也可能对银行业务模式构成挑战。在极端情况下，向一个或多个全球稳定币网络的广泛迁移可能会使银行在支付中的作用脱媒。如果消费者和企业减少在商业银行的存款，转而使用数字钱包中的稳定币，这可能会缩小银行的稳定资金来源，以及降低对交易数据的可见性，从而阻碍银行为企业和家庭提供信贷的能力。话虽如此，许多银行可能会通过提供点对点结算的替代方法，将稳定币纳入其业务模式来进行调整，无论是与发行稳定币的金融科技公司合作，还是像一些银行一样发行自己的稳定币。
此外，广泛采用稳定币可能对中央银行和货币政策的作用产生影响。支付是经济的循环系统。为支付目的大规模迁移到新的稳定币网络，可能证明是更广泛迁移的前兆。如果大部分家庭和企业开始依赖全球稳定币，这不仅是一种支付手段，而且是一种价值储备，这可能会减少对物理现金的需求，并影响央行的资产负债表规模。取决于银行参与短期融资市场受影响的程度，央行实施货币政策的方法可能很复杂。
这些影响对小型开放经济体或货币机构薄弱的经济体可能更为显著，因为从主权货币向全球稳定币的迁移可能会削弱独立货币政策的空间，通过一个类似数字美元化的过程。大规模使用稳定币也可能影响与全球金融体系有着广泛联系的较大发达经济体，包括增加市场波动和跨境传播冲击。
最后，对于具有全球影响力的稳定币网络来说，存在金融稳定风险。如果管理不力，流动性、信用、市场或运营风险（单独或组合）可能会引发信心丧失和经典挤兑。全球稳定币网络提出了许多与法律上独立但相互依存的业务相关的复杂问题，以及储备的管理以及各市场参与者的权利和责任缺乏明确性。围绕官方当局提供监督和支持流动性以及跨境协作的能力的潜在模糊性，可能会加剧风险和溢出的可能性。
央行数字货币
甚至在稳定币出现之前，支付迅速转移到数字系统，就引起了人们对发行央行数字货币的兴趣。在一些司法管辖区，已经出现了从现金支付到数字支付的明显迁移，这自然促使货币当局探索转向自己的数字发行。
全球稳定币系统的潜力加剧了人们对央行数字货币的兴趣。支持者认为，央行数字货币将是一个更安全的替代私人发行的稳定币，因为它们将是中央银行的直接负债。例如，Markus Brunnermeier、Harold James和Jean-Pierre Landau提供了重要论据。
当然，美联储和其他央行已经以传统储备或结算账户中的中央银行存款的形式以数字形式提供货币。然而，在目前情况下，央行数字货币通常是指一种新型的中央银行负债，这种负债可以由家庭和企业直接持有，而不需要商业银行中介机构的参与。根据这一定义，央行数字货币可以是一种灵活的央行货币形式，在三个方面可能不同于传统储备：更广泛的机构和个人可以访问它，某些类型的余额可能不支付利息，可能会导致政府更清楚地了解最终用户的交易。
在美国，现行制度具有令人信服的优势。首先，美元流通中的物理现金继续上升，表明需求强劲。其次，美元是全球重要的储备货币，保持公众对主权货币的信任至关重要。第三，我们有一个强大的银行系统，以满足消费者的需求：我们的银行数量众多，规模多样，地理分散。最后，我们在现有体制框架和适用的保障措施的基础上，广泛提供并扩大了各种数字支付选项。
此外，用于一般用途的央行数字货币（即个人消费者使用）将引发深刻的法律、政策和运营问题。让我们考虑隐私和非法活动之间的平衡。如果被设计成金融透明，并提供防范非法活动的保护措施，可以想象，中央银行的数字货币可以要求中央银行使用数字货币保留所有支付数据的运行记录。这是与现金的显著差异。一个政府实体将记录个人支付信息的系统将标志着一个巨大转变。一个相关的问题是，美联储是否有权以数字形式发行货币，并在必要时为公众建立数字钱包。
也可能对货币政策产生深远影响。一些经济学家认为，央行数字货币通过将货币政策直接传导至公众可以解决零利率下限带来的问题。以这种方式执行货币政策实际上意味着消除所有物理现金，并意味着对家庭持有的数字货币征收负利率或税收的权力。我个人强烈倾向于通过大力使用现有工具来解决有效的下限问题，因为我认为，对负利率的成本效益评估对目前的美国环境没有吸引力。
金融稳定方面的考虑也很重要。通过简单的转换将商业银行存款转换为央行数字货币的能力，肯定有可能成为一个挤兑加速器。在这方面，银行在提供金融中介服务方面的作用也可以从根本上改变。
最后，引入央行数字货币存在操作风险。首先，这可能需要美联储发展运营能力，以访问或管理个人账户，这些账户可能达到数亿。需要解决许多其他业务挑战，包括电子伪造和网络风险。值得注意的是，目前用于私营部门数字货币的技术不能提供与目前使用的中央银行系统达到相同的信息技术可靠性、完整性和可扩展性水平。其中许多技术没有提供清晰、可预测和最终的结算，而这是支付系统的核心原则。
话虽如此，基于其支付和货币系统的特定属性，一些司法管辖区可能比其他司法管辖区更迅速地朝这个方向发展。在美联储，我们将继续分析央行数字货币的潜在收益和成本，并期待从其他央行学习。
美国联邦储备系统（The Federal Reserve System）图片来源：Wikipedia
支持支付创新
审慎的态度提醒我们不要急于采用未经测试的方法对待央行数字货币，但我们正积极投资于我们的支付基础设施，以便每个人都能获得实时支付。每天，美国的支付和证券结算系统将周转约12.5万亿美元。美联储致力于与私营部门密切合作，促进更安全、更高效的支付系统。
今年夏天，我们宣布美联储将推出40多年来第一项新的支付服务，以帮助向所有人提供实时支付。企业每天24小时、每周7天、一年365天，即时、安全地发送和接收支付。这一举措旨在为私营部门在更快的支付服务方面进行新的创新提供一个中立的平台。除了FedNowSM，我们还在探索增强自动清算所（ACH）交易的当日结算功能，并扩展Fedwire®资金服务和全国结算系统运营时间。我们正在与业界合作，通过提高支付系统的安全性，例如，增加对合成身份欺诈的了解，并确定欺诈分类方法，以改善信息共享。
随着公共和私营部门努力减少支付摩擦，最重要的使用案例之一是跨境支付，如汇款。跨境支付的中介链很长、速度慢、繁琐且不透明。技术使电子商务能够超越国界，但当前的跨境支付解决方案通常代表复杂的解决方法，而不是无缝的端到端解决方案。不同司法管辖区的当局认识到，必须相互合作，与私营部门进行跨界合作，以解决当今存在的非常真实的跨境摩擦。
总结性思考
在我们评估各种私人货币提案时，从殖民州各自发行本州货币的时期，到私人商业银行券替代国家货币流通的几十年，我国有丰富多样的经验可供借鉴。美联储成立部分是为了回应许多银行无力履行发行银行券时承诺的义务，以及随之而来的恐慌和挤兑。这些经验将有助于我们了解情况，因为我们有可能进入货币和支付演变的另一个阶段。
如今，消费者和企业有多种支付选项，包括物理现金、支票、ACH转账、借记卡和信用卡，以及基于移动的支付解决方案等。这些往往有明确的法律权利和责任。在未来几年中，我们可能会看到在支付方面进行意义深远的创新，包括稳定币在内的大量新的和正在出现的选项。
美联储对技术和创新能够在保留消费者保护、数据隐私、安全、金融稳定和货币政策和防范非法活动和网络风险的同时改变金融体系，减少摩擦和传输延误的力量充满信心。鉴于这些利害关系，全球稳定币网络在启动运营之前应达到一个很高的法律和监管保障措施门槛。我们正在密切监测新技术，以确保新产生的创新符合我们的运营责任和更广泛的公共政策目标，如《联邦储备法》所反映的那样。同时，我们正在升级我们的服务，以新的方式支持创新。而且，我们将继续培育一个安全、高效的支付系统。
原作者简介：Lael Brainard 是美国联邦储备委员会理事会成员，担任金融稳定、联邦储备银行事务、消费者和社区事务以及支付、清算和结算委员会主席。她曾在奥巴马执政期间担任美国财政部负责国际事务的副部长，并在2009年至2013年担任财政部长顾问，并曾获得亚历山大·汉密尔顿奖。2001年至2009年，她担任布鲁金斯学会高级研究员，2006年至2009年担任全球经济与发展计划副总裁兼主任。她曾在克林顿政府中担任副国家经济顾问和总统副助理。她曾任麻省理工学院斯隆管理学院教职员工，也曾在麦肯锡公司工作。