Andrew Bailey丨英格兰银行行长
世界总是比以往任何时候更不确定，所以创新无处不在。作为主管部门和监管者，停止创新不符合我们的利益，也不符合广大公众的利益。在明确的标准和期望支持下，创新可以支持追求公司利益目标，例如更大的包容性和网络弹性。尽早制定这些标准，要比在出了问题之后试图挽回局面要好得多。这就是支付创新的背景。
支付方式正在迅速变化
随着人们越来越不愿意使用现金进行交易，创新替代方案正在蓬勃发展。迄今为止，此类创新的重点更多地集中在国内市场。跨国支付的情况并不令人鼓舞。将资金转移到不同的司法管辖区可能需要长达10天的时间，交易成本有时可能是转账价值的10%。
作为全球20国集团（G20）、金融稳定委员会（FSB）和支付与市场基础设施委员会（CPMI）倡议的一部分，最近关于“加强跨境支付：全球路线图的基础”报告中明确提出了存在的挑战和摩擦。
这些挑战和摩擦包括：很高的准入门槛、涉及各种货币和中介机构很长的交易链、传统技术、有限的运营时间、合规性检查和融资要求带来的高运营成本。由英格兰银行、其他中央银行和标准制定机构参与的CPMI跨境支付工作队牵头了这项工作，并为公共和私营部门的共同愿景制定了雄心勃勃的计划；全球监管、监督和监督协调；改善现有的支付基础设施；提高数据质量；挖掘新创新的潜力。
但是，伴随这些好处，主管当局面临着风险和挑战。
英格兰银行的金融政策委员会制定了应对支付格局重大变化的原则。支付监管应反映金融稳定风险，而不是支付活动的法律或技术形式。具有系统重要性的公司应遵守反映其所构成风险的运营和财务弹性标准，并提出足够的数据来监控新出现的风险。
这些听起来像是常识，但创新正日益挑战监管者确保它们得到满足的能力。
货币和现金
我们经常提到的一个重要区别是中央银行货币和商业银行货币。从字面上讲，这就是货币（中央银行资产负债表上的直接债权）与适用当地存款保护规则的经授权和受监管的商业银行资产负债表上的债权的区别。
中央银行货币有两种形式。准备金账户由银行和其他金融机构持有，提供一部分高质量的流动资产，并从中获得余额，用于在它们之间进行支付与结算。它们也是中央银行指定货币政策的关键部分。现金是中央银行向公众提供的唯一货币。
另一个重要的术语是法定货币。法定货币是国家支持的以本国货币计价的货币。现金是法定货币的一种形式。商业银行货币只有以英镑计价，按面值兑换成英镑法定货币，并按需兑换才可在英国广泛使用。商业银行货币的私人提供者需要证明他们能够履行这些义务，以便个人和企业能够有信心将不同类型的货币与现金区分开，并能够根据需要进行1:1的兑换。
直到最近在英国，现金在支付中所占比例最大（按数量而不是价值），但英国在Covid疫情之前，现金在交易中的使用一直在下降。受Covid和英国封锁的影响，现金提取量进一步下降。2020年4月的现金提取量比一年前少了60%，这是英国封锁时期的最低水平。尽管英国的封锁有所缓解，但现金提取量仍然很低，7月份的现金提取量比去年同期下降了40%左右。非现金支付的使用增加了支付系统的重要性，这构成了英格兰银行为升级RTGS展开的工作。
但是，在现金领域有一个日益增长的悖论。我可以从作为英格兰银行前首席出纳员的个人经验谈起。当我于2004年初成为首席出纳员时，流通中的纸币NTC的价值为340亿英镑。2011年3月，当时的市值为490亿英镑。如今，这一数字已达到770亿英镑。花了310年的时间才达到340亿英镑，然后仅用了16年多的时间便达到了770亿英镑，而且一直没有下降。
现金的悖论很明显：用于支付的资金正在减少，但已发行资金的价值却没有下降。为了简单起见，在这里我将不讨论悖论的可能解释。
同时，支付创新加快了步伐
传统上，除了使用现金外，商业银行货币支付是通过银行持有的准备金账户中的中央银行货币进行结算的系统。各国中央银行越来越多地将这些系统置于监管之下，目的是将确保结算的法律终局性和操作弹性。
最近，创新开始在以多种方式对这个构架造成压力。我将阐述这项创新所采取的三种形式，以及他为什么引发问题。
从过去十年来出现的比特币入手，他们和货币毫无关系，可以作为外部价值：你可能喜欢收集它们，因此他们是高风险的投资机会。他们的价值波动很大，这并不奇怪。在我看来，它们不适合支付的世界，因为在那里确定性很重要。
下一项创新是替代性支付，如电子货币，在欧洲，它是第二电子货币指令EMD2和第二支付服务指令PSD2的支持下发展起来的。需要说明的是，这已被翻译成英文，作为英国脱欧背景下欧盟法律支撑的一部分。这种制度创造了一种更像商业银行货币意义上的货币，但与法定货币没有相同的直接联系，而且保障制度并不具备存款保护的所有特征。因此，它是一种混成物。我们必须确保用户充分理解保护的区别，我怀疑目前情况并非如此。与银行相比，这些标准的制度还不够完善，没有储户保护计划，企业只需满足有限的资本和流动性要求。最后，没有解决方案或管理制度。这意味着，若该企业破产，其“货币”持有人将被迫通过企业破产程序寻求任何追回，这既不能迅速也不能保证其资金被收回。
第三个创新，也是我将更加关注的，是所谓的稳定币。
许多较早形式的加密资产（例如比特币）已经被证明不适合在支付中广发使用，稳定币（尤其是全球的稳定币）旨在做到这一点。并非所有稳定币都打算用于支付，一些稳定币提案可以用来促进投资。但是，如果使用稳定币来促进用于购买商品和服务的货币的转移以及债务的清算，那么稳定币可能会被广泛用作支付和价值存储的手段。
全球稳定币寻求应用源自加密货币资产领域的新技术，并改变潜在支付链的某些基本原理。它们不仅改变支付方式，而且会改变支付内容——不是银行账户之间的转移资金，稳定币系统将资产本身（稳定币）从一个人转移到另一个人。
稳定币可以提供一些有用的好处。例如，它们可以潜在地提高支付速度和降低支付成本（尤其是要建立全球稳定币体系），从而进一步减少支付摩擦。稳定币可能会提供更多的便利，包括通过与其他技术（例如社交媒体平台或零售服务）集成。
如果稳定币要被广泛用作支付手段，它们必须具有与当今其他形式的支付形式以及通过它们进行的转账形式相同的标准。这将确保它们是安全和有弹性的，消费者可以放心使用它们。
重申一下，支付的关键原则是，用户可以确信他们用来转移价值的工具可以随时转换成法定货币。并且在发行货币的实体破产的罕见情况下，对收款人和消费者有明确的规则和保护措施。正是这种保证稳定了转移资产的价值，使经济中的所有各方都能依赖它。银行实现这一目标的方法是，在银行获得中央银行贷款和对银行活动进行广泛监管的支持下，按票面价值向客户提供现金债权，包括对客户存款额达到一定数额的保护计划。正是这些保护措施意味着个体店主在你使用借记卡付款之前，不必担心仔细检查是哪家银行发行的借记卡，这是这些保护措施防止了回归到原始状态的局面，即各个银行发行自己的私人货币，这些货币的价值取决于接受方对发行银行稳健程度的评估。
不能接受的是在这两种制度之间的摇摆不定——比如说，持有主权债券等支持性资产，这些资产总体上比银行资产负债表上的资产安全得多，这足以确保按面值兑换成法定货币。低风险不等于没有风险。这就是为什么金融政策委员会在其《金融稳定报告》中指出，在系统性支付链中使用的稳定币在价值稳定性、法定债权的稳健性和以法定票面价值赎回的能力方面，应达到与商业银行货币预期相当的标准。
目前没有出现一些主要的稳定币提案来满足这一期望
一些稳定币提案不包括对持币人的合法要求。一些稳定币提案可能支持重大市场、信贷和流动性风险工具，但不具备我所概述的货币保护措施的工具。虽然这对于投机性投资来说可能是可以接受的，但对于家庭和企业广泛依赖的支付来说，这是不可能的。稳定币需要为持币者提供一个强有力的支持，并提供支持机制和保护措施，以确保他们可以在任何时候以1:1的比例兑换成法定货币。
有人可能会问，这是否会排除多币种稳定货币？这个命题的出发点就是错误的，——它引发了围绕币值及其所代表的的基础货币的问题。全球稳定币的起点应该是以单一货币为基础。先学会走再跑。
尽早制定标准
因此，我们必须尽早制定标准，以便可以自信地进行创新。这不仅给监管机构和用户带来了确定性，也给创新者带来了确定性。实际上，国际社会已经一直认为“在通过适当的设计并遵守明确且与风险成比例的法规之前，在法律、监管和监督挑战与风险。。。得到适当解决之前，任何全球稳定币项目都不应开始运作。”
然而，考虑到新颖的形式，现有标准不一定适用。稳定币需要有最低限度的国际标准。此外，任何在英国具有广泛使用潜力的稳定币都必须符合我们的国内期望。
打算在英国开展以英镑为基础的活动的稳定币应首先符合相关标准并受到适当的监管。如果英镑零售稳定币希望在英国大规模运营，那么我们将强烈考虑在英国注册成立实体的必要性。这类似于如果银行持有的英国零售交易客户存款超过最低限额，我们就需要对银行进行补贴。
但是，全球稳定币是一种跨境现象。他可以在一个司法管辖区中运行，以另一国货币计价，并在第三个司法管辖区中由消费者使用。监管部门的应对必须与此相匹配。与银行和传统支付系统一样，监管对策必须以国际商定的标准为基础。全球性问题需要全球应对，尤其是对于打算用于跨境交易的多币种稳定币。
与G7一起，金融稳定委员会FSB一直牵头协调国际社会应对全球稳定币。FSB于4月就其所面对的监管挑战进行了磋商，最终报告将于10月发布，英格兰银行支持为设定基准期望而做的努力。其中包括应根据稳定币的功能和产生的风险来监管稳定币，并应进行全面的国内和国际监管。全球稳定币应具有健全的治理和风险管理，并且对其稳定机制和持币者的权利保持透明。
期望值的基线设置将有助于避免监管分散，是一个重要和必要的步骤。但光靠这一点是不够的。必须对现有标准进行审查。必要时予以更新。G20需要有一个明确的授权，让各个部门的标准制定机构考虑他们的标准，以及它们是否需要根据稳定因素进行更新。这对于真正实现相同风险-相同监管的原则是必要的。支付和市场基础设施委员会CPMI和国际证券委员会组织IOSCO正努力确保稳定币开发商明确国际基础设施和支付市场监管标准，金融市场基础设施原则PFMI将适用于它们，包括在系统支付系统中使用稳定币的情况。其它标准制定者，如金融行动特别工作组FATF和巴塞尔银行监管委员会BCBS也需要做出回应。
监管机构之间的协调也至关重要。特别是，全球稳定币市场的东道国监管机构必须而且正在与其他司法管辖区的其他监管机构合作，以确保它们得到适当监管，并且不会出现覆盖范围的差距和监管套利的机会。
英格兰银行期待金融稳定委员会的磋商结论，以及随后完成的国际工作。以确保能够建立一个全面的框架。目前提议的全球稳定币产品将需要证明它们如何满足这些关键的国内和国际标准。它们必须这样做，才能让全球监管机构对他们的推出和广泛采用感到满意。
中央银行货币
一个非常合理和重要的问题是，中央银行自身是否能够利用多种技术和IT系统创新并直接将现金数字化来取得更好的结果？中央银行数字货币CBDC将是电子形式的中央银行货币，可用于家庭和企业进行支付。数字中央银行货币一定会解决纸币使用量下降的问题，而不会产生围绕稳定货币所需的保护措施的复杂性？无论答案是“是还是否”，我都怀疑答案。这个问题是一个很好的问题，应该被考虑（而且正在考虑），但答案尚未出现。这是一个很大的问题。
提供CBDC将允许以数字形式广泛使用中央银行的资金。但是，任何CBDC的启动都需要事先仔细考虑，充分探讨所有的问题和影响，以便做出明智的决定，包括确定是否对它有真正的需求。
CBDC在提供巨大潜力的同时，也对金融体系的形态，对货币和金融稳定的影响以及中央银行的作用提出了深刻的问题。有一些基本的问题在起作用，CBDC对货币政策传导意味着什么？它会带来新的工具和更充分、更快的政策选择传递吗？CBDC会在多大程度上会使银行业脱媒，这会对信贷成本和可用性以及银行业务模式和融资的弹性产生什么影响？作为CBDC的一部分，中央银行应该提供什么样的服务和基础设施，什么样的服务和基础设施最好留给私营部门？
布鲁金斯7月发表的一篇题为“CBDC的设计选择”的论文，对这些问题进行了有益的探讨，以及中央银行和商业银行系统之间以及使CBDC有效运行的互操作性和连通性的关键技术要点。在可能需要CBDC、私人稳定币和其他支付机制之间互操作性和无摩擦移动的世界中，这一点尤为重要。我们和国际同行正在密切考虑这些问题。
英格兰银行正在探讨这些问题，并在今年初发表了关于CBDC的讨论文件，列出了关键考虑因素和基于中央银行核心账本和向用户提供覆盖服务的私人支付接口提供商的说明性模型。该论文得到了广泛的回应。我们目前正在研究应对措施，继续与利益相关者接触，期待着明年提供更多信息。我们还与面临同样问题的国际同行密切合作。
稳定币和CBDC并不一定相互排斥。根据设计选择的不同，它们可以并列在一起，要么作为不同的支付选择，要么与稳定币生态系统的元素（如钱包）一起使用，从而为消费者提供访问CBDC的权限。因此，私营部门和公共部门在未来的支付中可能会扮演一个角色。
除了不是排他性的，稳定币和CBDC并不是满足不断变化的需求并减少支付摩擦的唯一方法。我们需要继续加强现有基础设施，包括通过更新和协调RTGS系统。这项工作将与其他发展同时进行。还有一些举措，例如英国的“新支付架构”，它提供了一个整合的开放式零售支付基础设施。
数字货币引发的公共政策问题
稳定币的兴起和CBDC的出现提出了有关私营公司和中央银行在支付领域中的作用和责任的基本问题。我概述了管理当局在以下方面的关键作用：通过发行和确保对中央银行货币的信任（从货币政策到使其难以伪造）以及对银行进行监管以确保商业银行货币稳定和可按需兑换。对转移这些资金的支付系统的监督确保了这些资金的弹性和使用的信心。
但是，货币性质的变化使我们停下来思考货币的重要性和影响，而货币的重要性和影响远远超出了简单的价值交换或金融交易，其政策含义要比中央银行的特定使命大得多。简而言之，金钱具有社会功能，而不仅仅是金融功能。
谁应对数字支付架构的完整性和安全性负责？
数字货币不仅会创造一种新的货币形式，而且会创造一种新的支付基础设施，尽管这可能会带来支付效率的提高，但也会引发有关透明度以及如何确保弹性和消费者保护的疑问。中央银行也可能参与此基础架构，但是中央银行的作用从何开始，又从何而止？
隐私和数据保护也是一个关键问题，数字货币取决于其设计，可以提供有关人们大量如何花钱的信息，我们不能在保护我们的隐私方面做出让步。私营企业可能会在征得用户的同意下使用这些数据来提供改进的服务，但是我们在过去已经看到了数据被滥用的普遍现象。数字支付可能需要更多关于用户身份和交易的数据集中可见。所产生的数据在侦查和预防金融犯罪方面，可能有巨大的机会。
这些问题，以及鼓励包容性和促进竞争的问题，并非只有中央银行和监管机构才能回答。它们是我们如何使用货币以及谁应该负责安全和保障的核心。政策制定者、政府和整个社会之间需要进行更广泛的辩论。
总结
我们已经到了支付创新周期的关键点，我们必须制定标准，从而确定创新将如何发挥作用的预期。它不应该反过来，因为标准的制定在追赶。答案不是扼杀创新，因此这确实需要各方之间进行强有力的对话，我认为我们已经进行了这种对话。这也需要布鲁金斯学会所做的这种深思熟虑的投入。
如果我能以一个总体观点来结束，我想公众希望它的支付能够带来货币附带的价值保证。在这一点上，我的母亲会坚定地对我说，谢谢你说了一句显而易见的话，对此，我要说的是，我看着正在进行的辩论，它不再那么明显了，但它应该是。
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